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中国财科院财政与国家治理研究中心主任赵福昌:我国财政实力持续增

中国财科院财政与国家治理研究中心主任赵福昌:我国财政实力持续增

  2021年是中国成立100周年。100年来,中国始终坚守为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命,团结带领中国人民顽强拼搏、接续奋斗,取得举世瞩目的伟大成就。

  随着我国经济实力的不断增强,财政实力也在不断提升。党的十八大以来,我国财政收入整体呈现稳定增长态势,有力支撑了经济社会各项事业有效运转。特别是在“十三五”期间,全国一般公共预算收入总体保持平稳增长,国家财政实力持续增强。在陆续出台全面实施“营改增”、深化增值税改革等一系列减税降费措施的情况下,2016年、2017年、2018年、2019年全国财政收入分别超过15万亿元、17万亿元、18万亿元、19万亿元,年均增长率达到5.7%,国家财政实力不断迈上新台阶。

  “十四五”规划建议指出,建立现代财税金融体制。加强财政资源统筹,推进财政支出标准化,强化预算约束和绩效管理。完善跨年度预算平衡机制,加强中期财政规划管理,增强国家重大战略任务财力保障。建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。

  下一步继续推进财政事权和支出责任划分改革还有哪些工作要做?疫情防控进入常态化背景下,今年的财政收入情况如何?带着这些问题,《每日经济新闻(博客微博)》记者(以下简称NBD)专访了中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任、研究员赵福昌。

  NBD:“十三五”以来,我国财政实力持续增强。财政收入从2016年的15万亿元增长到2019年的超19万亿元,您如何评价这一成绩?

  赵福昌:总体上说,“十三五”财政收入增长取得这个结果是不易的,这个判断主要基于以下三个背景:一是经济发展进入新常态的影响。2015年前后我国经济发展进入新常态,向以创新为发展动力的高质量发展方式转变,经济转型会对经济增速有一定影响,进而也会对财政收入增长产生一定影响。

  二是较大规模的减税降费。在供给侧结构性改革过程中,财政服务于“三去一降一补”,这几年减税降费的力度都不小,包括税制改革,如增值税改革、个人所得税改革等,还有“放管服”中取消收费项目等,这些都是减税降费的措施。特别是过去两年,减税规模都在2万亿以上。

  另外,我国以间接税为主体的税制跟经济增长的关系也有显著特点。在经济高速增长时,GDP增速在10%左右,财政收入的增长速度达到20%甚至以上。但是当经济增速下降到6%左右或者以下时,财政收入的增速可能比GDP增速下降得更快。近两年我国经济增速降到6%左右的水平,财政收入的增速都没有GDP增速高,这也是一个因素。

  所以从这几个方面来看,“十三五”期间财政收入增长还是比较积极的,实属不易。

  NBD:2016~2019年,全国财政支出年均增长率达到8%,增速较快,财政支出投入在哪些重点领域?

  首先是保障国家的重大决策和战略。如三大攻坚战,着力做好脱贫攻坚、防风险和生态环境治理等,这些都是重点保障领域。同时,加强创新引领,巩固实体经济根基。聚焦国家战略需求,保障关键核心技术攻关。

  其次是做好民生保障。民生投入包括社保、医疗、养老、教育等相关领域,充分体现以人为本的理念。在整个财政支出结构中,这几年我们压减一般性支出和非重点项目支出,但民生保障是重点,一直在加力,在整体财政支出结构中占比不断上升。

  第三是保障相关安全问题。安全是发展的前提,无论是外部的国家安全,还是内部的社会安全,财政投入力度都在不断加大,着力保持与经济发展相适应的水平,有效保障国家外部和内部安全的治理环境。

  最后是着力实施宏观调控政策,稳定经济增长。稳增长政策与上述的重大战略和决策以及保民生是密切联系在一起的,是统筹安排的。在这方面,特别注意做好稳增长与防风险的平衡,促进经济运行在合理区间。

  NBD:理顺央地财政关系是改革中最难啃的硬骨头,近年来,这项改革在教育、医疗卫生等领域相继开展,您如何看待改革成果?

  赵福昌:央地财政关系改革被列为十九大财政三大改革任务之首,确实是个“硬骨头”,党的十八届三中全会提出全面深化改革的要求以来,深化财税体制改革也提出总体方案,2016年出台了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,这是一个总的指导意见,明确原则、目标和方向,确定了时间表和路线图。

  此后几年,医疗、教育、现代科技、交通等分领域划分方案陆续出台,目前大部分分领域的事权和支出责任清单都已出台。与此同时,2018年又出台了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,有8大类的基本公共服务明确了中央与地方共同财政事权范围。总体来看,从全面深化改革实施以来,央地财政体制改革方面出台了大量的制度文件,做了不少工作。

  制度化法治化得到明显提升。目前已经出台的央地财政关系改革制度文件,主要是对现状的确认,用法律制度的语言明确下来,提升了央地财政事权和支出责任划分的制度化程度。

  另外一方面,我们也要客观认识到,改革本身相对于2016年指导意见的时间表来说还是滞后了,一些工作没有在预期的时间内完成,如在税收法定和个别领域的事权与支出责任清单方面。同时,国家治理体系和治理能力现代化距离央地关系改革提出的要求,我觉得还有差距。

  第一个层面,要明确政府和市场的关系,要先把政府的边界划清楚。如果政府的边界划不清楚,央地之间无论怎么划分都不可能划分得十分清楚。

  第二个层面,需要划分中央和地方的财政事权和支出责任关系。这与国家的体制和历史文化背景有关。例如,联邦制强调各级政府相对独立性和权责在一级政府之间的闭环性,一个事项,一级政府从决策、到执行,再到结果或责任的承担,都在一级政府形成闭环。而单一制是中央决策地方执行的体制,即使是日本法国这样的单一制国家强调地方自治,这也是有一定限度或条件的,超过这个限度或条件,则由中央统一管理。

  我国属于单一制国家,央地关系划分首先要考虑维护中央权威,这是单一制国家的基础。如果不能保障中央权威,将会带来一系列安全治理问题。比如在1994年分税制改革之前,“两个比重”(财政收入占GDP的比重,中央财政收入占全国财政收入的比重)都过低了,这时候中央的宏观调控能力就弱化了,进而会影响国家的宏观经济安全,甚至国家安全。

  对于我国而言,在保证中央权威的大前提下,再按照学理上的规则来划分央地关系。一是从外部性原理来说,国防、外交,以及跨流域的、跨省域的事权尽量归在中央。二是从信息的充分性原理来说,有一些公共服务越到基层,地方政府对服务对象的信息了解越充分,事权归在地方就能够更好、更有效地提供公共服务。三是从激励相容原理来说,央地关系的划分要能够调动双方的积极性。全国性的公共产品,如国防、外交,跨流域、跨区域事务的管理等超越区域边界的都归在中央是合理的。更体现区域特色或者受益范围相对限定在一个区域内的,尽可能就归在地方,比如一些民生保障支出,一些行政事务性支出等都归属各级自己来管。反之,让地方承担全国性的公共服务或让中央承担基层具体的基本公共服务,就容易出现权责不匹配、信息不对称等问题。

  第三个层面,就是怎么改善治理机制,提升治理能力,从而保障中央和地方都能向共同的治理目标迈进。这里需要注意两点:

  一是央地之间财政事权和支出责任划分比例的问题。现在普遍认为央地收入的划分大概是各占一半,但是支出责任的划分比例中央是15%左右,地方大概是85%。50%的收入与85%的支出之间差了35%,这都需要通过转移支付给地方。但如果有的地方50%甚至60%以上的收入都靠转移支付来保障的话,它自己的努力就微不足道,积极性可能会受影响。

  二是要形成一个权责内洽或者权责匹配的机制。比如地方债,有的地方严格按照中央要求,风险控制比较好,但也有的地方变相通过各种方式举债,如果管不好,地方债务风险就会逐渐扩散甚至失控。当最终影响到整体经济安全时,还是要中央“出手”,这对其他地方的激励也带有负效应。

  长远来看,治理能力的提升和治理效能的发挥越来越重要。因为前期政策、划分方案都有了,但这些制度文件的执行主体是人,人的能力怎么提升,最终就体现在治理效能上,所以强化权责内洽的治理机制在后续改革中尤为重要。

  NBD:随着疫情得到控制,经济逐步恢复正常,您如何判断今年的财政收入情况?

  赵福昌:影响今年财政收入的因素大概有三方面。一是基数因素,由于去年的基数低,今年的财政收入总体应该是前高后低的态势。今年一季度财政收入数值是非常高的,但我们不仅要看数字,还要看内容,更要注意与2019年对比,预计往后会逐季回落,到四季度基本恢复常规。

  二是经济稳步复苏,为财政运行提供了保障。目前经济运行符合预期,如果不遇到特殊情况,今年财政的整体运行应该是没有问题的。

  从具体的经济运行特征看,我们预期今年经济也是一个前高后低的过程。一方面有基数的因素,另一方面各国疫情防控进度不一样。目前欧美的疫苗接种率不断提升,他们计划今年中或者三四季度就可能实现群体免疫,群体免疫以后,经济复苏步伐会加快,对我们而言既有外部经济环境改善的有利影响,也有一些挑战。此外,全球货币超发和大宗商品价格上涨,也会对我国今年经济运行带来一些挑战。从这方面来说,我们经济大概率也是前高后低的一个过程。

  第三,价格因素也会对财政收入带来正向作用。前面分析了,我国的税制是间接税为主体的税制,对增值额、价格敏感度高,PPI大幅上涨,在财政收入方面的反映将是积极的。

  目前来看,一季度消费数据虽然跟去年比不错,但是从两年的平均值来看,现在还没有恢复到疫情前的水平。

  从投资结构来说,跟2019年比,我国基建投资和房地产投资数据相对不错,但是制造业投资和民间投资没有回到疫情前的水平,说明我们经济复苏的质量还需要再提升。

  从宏观形势来看,大宗商品价格促使 PPI涨势较快,但是CPI没有涨,对宏观经济形势可能也会带来挑战。如果CPI要涨,会面临通胀压力,宏观政策会不会收紧?如果PPI涨,CPI不涨,上游的大宗商品企业可能获利了,但是终端产品售价没涨,那中下游企业可能就会受到挤压,将来中央会不会有宏观政策上的调整?这些都要跟踪关注形势变化。


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